第十三屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議審議通過(guò)《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規劃體系。經(jīng)依法批準的國土空間規劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護和建設活動(dòng)的基本依據。為了解決改革過(guò)渡期的規劃銜接問(wèn)題，新《土地管理法》還明確：已經(jīng)編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和和城鄉規劃。同時(shí)在附則中增加規定：編制國土空間規劃前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉規劃法》都是有效法律。

隨著(zhù)國土空間規劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代。

過(guò)去的空間規劃類(lèi)型很多，同時(shí)各個(gè)規劃之間相互協(xié)調不夠，交叉重疊比較多。如圖：

根據自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，國土空間規劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的基本依據。建立國家空間規劃體系并監督實(shí)施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實(shí)現“多規合一”。

國土空間規劃的重要性不言而喻。做土地片區園區開(kāi)發(fā)乃至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，要拿地，要在土地上規劃項目，不能不知國土空間規劃。但在實(shí)務(wù)中，我們發(fā)現，有關(guān)領(lǐng)導和從業(yè)人員對此概念比較模糊，很多界限并不清楚。為此，我們專(zhuān)門(mén)撰寫(xiě)了這篇《國土空間規劃基本知識》，希望用邏輯清晰的語(yǔ)言，使大家一文了解國土空間規劃。

 一、國土空間規劃體系總體框架 

· 五級三類(lèi) 

· 四體系

 二、編制內容重點(diǎn)與審批程序 

1、總體規劃

總體規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定區域，如行政全域范圍涉及的國土空間保護、開(kāi)發(fā)、利用、修復做全局性安排。

· 全國國土空間規劃

對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開(kāi)發(fā)、利用、修復的政策和總綱。

由自然資源部會(huì )同相關(guān)部門(mén)組織標注，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。側重戰略性

· 省級國土空間規劃

對全國國土空間規劃落實(shí)，指導市縣國土空間規劃

由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會(huì )審議后報國務(wù)院審批。側重協(xié)調性。

· 市縣和鄉鎮國土空間規劃

對上級規劃要求的細化落實(shí)和具體安排?？梢虻刂埔?，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制；也可以幾個(gè)鄉鎮為單元編制，由當地人民政府組織編制。側重實(shí)施性。 

2、專(zhuān)項規劃

相關(guān)的專(zhuān)項規劃強調的是專(zhuān)門(mén)性，一般是由自然資源部門(mén)或者相關(guān)部門(mén)來(lái)組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進(jìn)行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開(kāi)發(fā)保護利用作出的專(zhuān)門(mén)性安排。

相關(guān)專(zhuān)項規劃可在國家、省和市縣級層級編制，不同層級、不同地區的專(zhuān)項規劃可結合實(shí)際選擇編制的類(lèi)型和精度。

海岸帶、自然保護地等專(zhuān)項規劃及跨行政區或流域地國土空間規劃，由所在區域或上一級政府自然主管部門(mén)牽頭組織編制，報同級政府審批。

交通、能源、水利等涉及空間利用的某一領(lǐng)域專(zhuān)項規劃，由相關(guān)部門(mén)組織編制。

3、詳細規劃

詳細規劃是開(kāi)展國土空間開(kāi)發(fā)保護活動(dòng)，包括實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉建設項目規劃許可，進(jìn)行各項建設的法定依據。這次特別明確，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外，將村莊規劃作為詳細規劃，進(jìn)一步規范了村莊規劃。

詳細規劃強調實(shí)施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開(kāi)發(fā)強度等作出的實(shí)施性安排。

城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的鄉村地區，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實(shí)用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級人民政府審批。

城鎮開(kāi)發(fā)邊界內，由市縣自然資源主管部門(mén)組織編制詳細規劃，報同級政府審批。

關(guān)于新的國土空間規劃和現有規劃的銜接工作，在協(xié)調性與一致性的處理過(guò)程中，有四個(gè)不得突破：

①不得突破土地利用總體規劃確定的耕地保有量等約束性指標；

②不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護紅線(xiàn)和永久基本農田控制線(xiàn)；

③不得突破城市、鎮的總體規劃所確定的禁止建設區等規劃強制性的內容；

④不得突破新的國土空間規劃提出的一些新的管理要求。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確要求，要解決規劃審批周期過(guò)長(cháng)的問(wèn)題，大幅壓縮規劃審批時(shí)間。主要有四個(gè)方面：

第一，減少報國務(wù)院審批總體規劃的城市數量

過(guò)去土地利用總體規劃和城市規劃報國務(wù)院審批的城市，分別是106個(gè)和108個(gè)，其中31個(gè)省會(huì )城市和直轄市，5個(gè)計劃單列市，剩下的主要是按城市規模來(lái)確定的。

這次要體現地方對規劃的自主權，主要是落實(shí)國家的控制性指標和管控邊界。國務(wù)院審批城市重點(diǎn)是計劃單列市、省會(huì )城市、直轄市這三類(lèi)，一共是36個(gè)城市，其他指定城市要大大減少，初步設想的名單大概在50個(gè)以下，在審批數量上要減少一半。

第二，  改變審查的內容

《若干意見(jiàn)》明確指出管什么批什么，上一級政府審查下一級政府的規劃，要明確上一級政府對下一級政府規劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉換到控制性審查。重點(diǎn)審查發(fā)展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關(guān)系四個(gè)方面，審查內容會(huì )大大減少。初步設想是把報國務(wù)院審批總體規劃審查時(shí)間盡量控制在90天內。

第三，  取消編制大綱或規劃綱要的審查環(huán)節

就是在規劃成果正式上報前的一個(gè)中間審查環(huán)節，減少重復性的審查，取消這個(gè)環(huán)節也可以壓縮時(shí)間。

第四，  對于市縣一級不是報國務(wù)院批準的城市審查內容和程序，由省一級人民政府根據自身的實(shí)際情況來(lái)確定。

資料參考：李顯東 孟磊《中華人民共和國土地管理法適用指南與案例釋義》

 三、國土空間規劃“一張圖” 

2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，明確依托國土空間基礎信息平臺，全面開(kāi)展國土空間規劃“一張圖”建設和市縣國土空間開(kāi)發(fā)保護現狀評估工作。

Step1—統一形成一張底圖

各地應以第三次全國國土調查成果為基礎，整合規劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)現狀數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規劃編制

Step2—建設完善國土空間基礎信息平臺

省、市、縣各級應抓緊建設國土空間基礎信息平臺，并與國家級平臺對接，實(shí)現縱向聯(lián)通，同時(shí)推進(jìn)與其他相關(guān)部門(mén)信息平臺的橫向聯(lián)通和數據共享?；谄脚_，建設從國家到市縣級的國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，開(kāi)展國土空間規劃動(dòng)態(tài)監測評估預警。

Step3—疊加各級各類(lèi)規劃成果，構建國土空間規劃“一張圖”

各地自然資源主管部門(mén)在推進(jìn)省級國土空間規劃和市縣國土空間總體規劃編制中，應及時(shí)將批準的規劃成果向本級平臺入庫，作為詳細規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃編制和審批的基礎和依據。經(jīng)核對和審批的詳細規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃成果由自然資源主管部門(mén)整合疊加后，形成以一張地圖為基礎，可層層疊加打開(kāi)的國土空間規劃“一張圖”，為統一國土空間用途管制、實(shí)施建設項目規劃許可、強化規劃實(shí)施監督提供支撐。 

四、國土空間規劃下的“三區三線(xiàn)”劃定 

“三區三線(xiàn)”：是根據城鎮空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間三種類(lèi)型的空間，分別對應劃定的城鎮開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)三條控制線(xiàn)。

· 三類(lèi)空間 

三類(lèi)空間，既不像兩條保護紅線(xiàn)那樣，是國土空間資源保護的核心區域，又不像城鎮開(kāi)發(fā)邊界那樣，是承載開(kāi)發(fā)建設項目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。在三類(lèi)空間劃定中，需要根據各地區保護重點(diǎn)和發(fā)展側重，對指標進(jìn)行細化設定，要形成更加符合地方實(shí)際的三類(lèi)空間。

· 城市開(kāi)發(fā)邊界

城市開(kāi)發(fā)邊界是根據地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農田等因素劃定的，可進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設和禁止進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設的區域之間的空間界線(xiàn)，是允許城市建設用地拓展的最大邊界。城市開(kāi)發(fā)建設用地與非開(kāi)發(fā)建設用地的分界線(xiàn)，是控制城市無(wú)序蔓延而采取的一種技術(shù)手段和政策措施。通過(guò)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，有利于踐行生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)境保育和建設；有利于避免出現大城市無(wú)限擴張、中小城市無(wú)序發(fā)展，合理配置空間資源；有利于優(yōu)化城市空間結構，合理布局城市功能用地；有利于引導地方政府盤(pán)活城市用地存量，節約集約用地。

城鎮開(kāi)發(fā)邊界指的是中心城區的邊界而不是市轄區的邊界。

城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定技術(shù)路線(xiàn)

· 永久基本農田保護紅線(xiàn)

根據《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規[2018]1號），堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制服，以守住永久基本農田控制線(xiàn)為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長(cháng)效機制為重點(diǎn)，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平，逐步構建形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局。

永久基本農田保護紅線(xiàn)劃定技術(shù)路線(xiàn)

· 生態(tài)保護紅線(xiàn)

根據中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》（廳字[2017]2號），以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線(xiàn)，按照山水林田湖系統保護的要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)現一條紅線(xiàn)管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。

《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)[2017]48號），生態(tài)保護紅線(xiàn)原則上按禁止開(kāi)發(fā)區域的要求進(jìn)行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，嚴禁任意該改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經(jīng)環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)提出審核意見(jiàn)后，報國務(wù)院批準。 

生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定技術(shù)路線(xiàn) 

五、國土空間用途管制 

國土空間用途管制是指在國土空間規劃確定空間用途及開(kāi)發(fā)利用限制條件（詳細規劃為主）的基礎上，在國土空間開(kāi)發(fā)利用許可、用途變更審批和開(kāi)發(fā)利用監管等環(huán)節，對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無(wú)居民海島等所有國土空間用途或功能進(jìn)行監管。

國土空間用途管制本質(zhì)是對基于土地發(fā)展權的空間管制。

我國現行兩級土地發(fā)展權，一級是上級政府對下級區域的建設許可，二級是政府對建設項目、用地的規劃許可。

一級土地發(fā)展權控制下的空間管制規劃，主要體現國家與地方，上級與下級政府的關(guān)系乃至博弈過(guò)程，都是責任規劃。

二級土地發(fā)展權，既有權益規劃也有責任規劃，詳細規劃體現權益規劃思想。

中國的兩級土地發(fā)展權體系

資料來(lái)源：林堅，土地發(fā)展權、空間管制與規劃協(xié)同；同濟規劃TJUPDI

國土空間用途管制的許可

“三類(lèi)空間”的用途管制許可

資料來(lái)源：同濟規劃TJUPDI

國土空間用途管制的變更

“三類(lèi)空間”的用途管制變更

資料來(lái)源：同濟規劃TJUPDI

進(jìn)行土地片區開(kāi)發(fā)，首先得明白土地性質(zhì)，明確當地規劃，是否啟用國土空間規劃體系，才能合法合規開(kāi)展后續工作，了解學(xué)習國土空間規劃相關(guān)知識，是項目發(fā)展的前提和基礎。

總規、控規、修規、概念性規劃及相互關(guān)系

鑒于目前仍處于國土空間規劃與土地總規、控規并行階段，這里也將現行土地總規、控規、修規、概念性規劃的內容及相互關(guān)系列示如下，有利于增強大家對于土地規劃的了解：

總體規劃到控制性詳細規劃然后到修建性詳細規劃，其實(shí)是由宏觀(guān)到微觀(guān)、由淺到深的過(guò)程。

下圖：總規、控規、修規、概念性規劃之間的關(guān)系圖

01

總規、控規、詳規、概規

國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃（五年規劃）：

是全國或者某一地區經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的總體綱要，是具有戰略意義的指導性文件。國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃統籌安排和指導全國或某一地區的社會(huì )、經(jīng)濟、文化建設工作。

城市總體規劃（總規）：

總規，全稱(chēng)城市總體規劃，是指當地政府依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃以及當地的自然環(huán)境、資源條件、歷史情況、現狀特點(diǎn)，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發(fā)展方向，協(xié)調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。

簡(jiǎn)單說(shuō)就是政府根據未來(lái)的發(fā)展，對未開(kāi)發(fā)的區域做的總體規劃，如下圖所示，根據色塊的不同，土地性質(zhì)和用途不同。如黃色是居住用地，紅色商務(wù)金融用地，可看下面詳細的圖例：

分區規劃（分規）：

是指在城市總體規劃的基礎上，對局部地區的土地利用、人口分布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面所作的進(jìn)一步安排。

控制性詳細規劃（控規）：

以城市城市總體規劃或分區規劃為依據，確定建設地區的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標、道路和工程管線(xiàn)控制性位置以及空間環(huán)境控制的規劃要求。

控制性詳細規劃文本的內容要求：

(一)總則：制定詳細規劃的依據和原則，主管部門(mén)和管理權限；

(二)土地使用和建筑詳細規劃管理通則；

1.各種使用性質(zhì)用地的適建要求；

2.建筑間距的規定；

3.建筑物后退道路紅線(xiàn)距離的規定；

4.相鄰地段的建筑規定；

5.容積率獎勵和補償規定；

6.市政公用設施、交通設施的配置和管理要求；

7.有關(guān)名詞解釋?zhuān)?/p>

8.其他有關(guān)通用的規定。

(三)地塊劃分以及各地塊的使用性質(zhì)、詳細規劃控制原則、規劃設計要求；

(四)各地塊控制指標一覽表：詳細規劃控制指標分為規定性和指導性?xún)深?lèi)。前者是必須遵照執行的，后者是參照執行的。

1.詳細規劃指標一般為以下各項：

(1)用地性質(zhì)；

(2)建筑密度(建筑基底總面積/地塊面積)；

(3)建筑控制高度；

(4)容積率(建筑總面積/地塊面積)；

(5)綠地率(綠地總面積/地塊面積)；

(6)交通出入口方位；

(7)停車(chē)泊位及其他需要配置的公用設施。

2.指導性指標一般為以下各項：

(1)人口容量(人/公頃)；

(2)建筑形式、體量、風(fēng)格要求；

(3)建筑色彩要求；

(4)其他環(huán)境要求。

修建性詳細規劃（修規）：

是以城市總體規劃、分區規劃或控制性詳細規劃為依據，制訂用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工的規劃設計。是城市詳細規劃的一種。

修建性詳細規劃的文件和圖紙

（一）修建性詳細規劃文件為規劃設計說(shuō)明書(shū)；

1、現狀條件分析；

2、規劃原則和總體構思；

3、用地布局；

4、空間組織和景觀(guān)特色要求；

5、道路和綠地系統規劃；

6、各項專(zhuān)業(yè)工程規劃及管網(wǎng)綜合；

7、豎向規劃；

8、主要技術(shù)經(jīng)濟指標，一般應包括以下各項：

1）總用地面積；

2）總建筑面積；

3）住宅建筑總面積，平均層數；

4）容積率、建筑密度；

5）住宅建筑容積率，建筑密度；

6）綠地率。

7）工程量及投資估算。

（二）修建性詳細規劃圖包括：規劃地區現狀圖、規劃總平面圖、各項專(zhuān)業(yè)規劃圖、豎向規劃圖、反映規劃 

概念性規劃（概規）：

介于發(fā)展規劃和建設規劃之間的一種新的提法，傾向于勾勒在最佳狀態(tài)下能達到的理想藍圖。它強調思路的創(chuàng )新性、前瞻性和指導性（未列入規劃體系中）。概念性規劃在國外比較常見(jiàn)，它不是規劃層次系列中的某一層次，而是在任何一個(gè)層次均可進(jìn)行概念規劃。

但是，由于概念規劃側重于發(fā)展方向和各學(xué)科的綜合平衡，而不是做出詳細的規劃設計，因此多出現于城市的、社區的或局部地帶的層面和規劃范圍。與總規相比，概念規劃強調內容簡(jiǎn)化，區分輕重緩急，注重長(cháng)遠效益和整體效益。

概念規劃提供的是客觀(guān)的全局性的發(fā)展政策與設想，在微觀(guān)層面（具體操作層面）具有不確定性、模糊性和靈活性的特點(diǎn)，微觀(guān)層面的內容可根據環(huán)境的變化及時(shí)調整。 

02

規劃圖中的“七條線(xiàn)”

規劃紅線(xiàn) 一般稱(chēng)道路紅線(xiàn)，指城市道路用地規劃控制線(xiàn)。包括用地紅線(xiàn)、道路紅線(xiàn)和建筑紅線(xiàn)，對“紅線(xiàn)”的管理體現在...

七線(xiàn)：紅線(xiàn)、綠線(xiàn)、藍線(xiàn)、紫線(xiàn)、黑線(xiàn)、橙線(xiàn)和黃線(xiàn)

“紅線(xiàn)”是指道路用地與其它建設用地分界線(xiàn)，紅線(xiàn)與建筑控制線(xiàn)之間還有可能存在綠線(xiàn)，黃線(xiàn)等；

“綠線(xiàn)”是規劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地等；

“藍線(xiàn)”規定城市水面，主要包括河流、湖泊及護堤；

“紫線(xiàn)”規定歷史文化街區；

“黑線(xiàn)”規定給排水、電力、電信、燃氣等市政管網(wǎng)。

“橙線(xiàn)”軌道交通管理

“黃線(xiàn)”地下文物管理。

規劃紅線(xiàn)/

一般稱(chēng)道路紅線(xiàn)，指城市道路用地規劃控制線(xiàn)。包括用地紅線(xiàn)、道路紅線(xiàn)和建筑紅線(xiàn)，對“紅線(xiàn)”的管理體現在對容積率、建設密度和建設高度等的規劃管理。

規劃綠線(xiàn)/

是指城市各類(lèi)綠地范圍的控制線(xiàn)。按建設部出臺的《城市綠線(xiàn)管理辦法》規定，綠線(xiàn)內的土地只準用于綠化建設，除國家重點(diǎn)建設等特殊用地外，不得改為他用。

規劃藍線(xiàn)/

一般稱(chēng)河道藍線(xiàn)，是指水域保護區，即城市各級河、渠道用地規劃控制線(xiàn)，包括河道水體的寬度、兩側綠化帶以及清淤路。根據河道性質(zhì)的不同，城市河道的藍線(xiàn)控制也不一樣。

規劃黑線(xiàn)/

一般稱(chēng)“電力走廊”，指城市電力的用地規劃控制線(xiàn)。建筑控制線(xiàn)原則上在電力規劃黑線(xiàn)以外，建筑物任何部分不得突入電力規劃黑線(xiàn)范圍內。

1、道路規劃紅線(xiàn)：一般稱(chēng)道路紅線(xiàn)，指城市道路用地規劃控制線(xiàn)。

2、河道規劃藍線(xiàn)：一般稱(chēng)河道藍線(xiàn)，指城市各級河、渠道用地規劃控制線(xiàn)。

3、綠地規劃綠線(xiàn)：一般稱(chēng)綠線(xiàn)，指城市各級綠地用地規劃控制線(xiàn)。

4、電力規劃黑線(xiàn)：一般稱(chēng)電力走廊，指城市電力線(xiàn)路用地規劃控制線(xiàn)。

5、文物保護規劃紫線(xiàn)：指核定為文物保護單位或建筑保護單位用地及其周?chē)M(jìn)行規劃保護的規劃控制線(xiàn)。

6、建筑控制線(xiàn)：指根據城市規劃需要確定的建筑物可建范圍的控制線(xiàn)。

7、建筑紅線(xiàn)：指經(jīng)規劃確定的建筑物基底位置的控制線(xiàn)。